יחידה 3: חקיקה – חוקה בישראל
מבוא למשפט | מרצה: עו"ד רן כהן
מהי חוקה?
חוקה היא המסמך המשפטי העליון של המדינה, הקובע את מבנה השלטון, את זכויות האזרח ואת העקרונות היסודיים של המשטר. החוקה עומדת בראש פירמידת הנורמות ומהווה אמת מידה לבחינת תקפותם של כל דברי החקיקה האחרים.
חוקה פורמלית מול חוקה מהותית
חוקה פורמלית – מסמך כתוב אחד ומרוכז שנחקק בהליך מיוחד ומכיל את הכללים החוקתיים של המדינה (כמו חוקת ארה"ב).
חוקה מהותית – אוסף של חוקים, פסיקה ומנהגים שיחד מהווים את המסגרת החוקתית, גם ללא מסמך אחד מרוכז. ישראל הלכה בדרך זו באמצעות חוקי היסוד.
שלושת ההיבטים של החוקה
- ההיבט המוסדי (אינסטיטוציונלי) – קביעת מבנה השלטון, חלוקת הסמכויות בין הרשויות (מחוקקת, מבצעת, שופטת), והיחסים ביניהן
- היבט זכויות האדם – עיגון זכויות יסוד של הפרט והגנה עליהן מפני פגיעה שלטונית
- היבט העליונות (סופרמטיות) – החוקה עליונה על כל נורמה אחרת; חוק הסותר את החוקה – בטל
ההיסטוריה החוקתית של ישראל
הכרזת העצמאות (1948)
מגילת העצמאות הכריזה על הקמת מדינת ישראל וקבעה עקרונות יסוד כמו שוויון, חופש וצדק. עם זאת, נקבע בפסיקה כי למגילת העצמאות אין מעמד של חוקה מחייבת, אלא היא משמשת כמקור פרשני לחוקי היסוד.
פשרת הררי (1950)
האסיפה המכוננת (הכנסת הראשונה) לא הצליחה להסכים על חוקה מלאה. חבר הכנסת יזהר הררי הציע פשרה: חוקת ישראל תיבנה פרק אחר פרק, באמצעות חוקי יסוד נפרדים. כל חוק יסוד יהווה פרק בחוקה העתידית. הצעה זו אומצה ומהווה את הבסיס לבנייה ההדרגתית של החוקה הישראלית.
חוק היסוד הראשון (1958)
חוק יסוד: הכנסת – חוק היסוד הראשון שנחקק, עוסק במבנה הכנסת, סמכויותיה, בחירות ותקופת כהונתה. סימן את תחילת מימוש פשרת הררי.
מהפכה חוקתית (1992-1995)
שני חוקי היסוד של 1992:
- חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו – מגן על זכויות יסוד כמו חיים, גוף, כבוד, קניין, חירות, פרטיות וחופש תנועה. כולל פסקת הגבלה.
- חוק יסוד: חופש העיסוק – מגן על זכותו של כל אזרח ותושב לעסוק בכל עיסוק, מקצוע או משלח יד. כולל פסקת הגבלה ופסקת התגברות.
פסקת ההגבלה
פסקת ההגבלה קובעת את התנאים לפגיעה בזכויות יסוד:
- הפגיעה מותרת רק בחוק (או מכוחו)
- החוק הולם את ערכי מדינת ישראל
- הפגיעה נועדה לתכלית ראויה
- הפגיעה היא במידה שאינה עולה על הנדרש (מידתיות)
פסק דין בנק המזרחי (1995)
ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד נ' מגדל כפר שיתופי
פסק דין מכונן בו קבע בית המשפט העליון (בהרכב מורחב של 9 שופטים, בראשות הנשיא ברק) כי:
- לחוקי היסוד מעמד חוקתי עליון
- לבית המשפט סמכות ביקורת שיפוטית – הסמכות לבטל חוקים רגילים הסותרים חוקי יסוד
- כנסת ישראל פועלת בשני "כובעים": כרשות מחוקקת רגילה וכרשות מכוננת
פסק דין זה כונה "המהפכה החוקתית" והיווה נקודת מפנה במשפט החוקתי הישראלי.
פירמידת הנורמות
מודל היררכי של הנורמות המשפטיות, המבוסס על תורתו של הפילוסוף האנס קלזן:
הרמות בפירמידה (מלמעלה למטה)
- חוקה / חוקי יסוד – הנורמה העליונה. כל נורמה אחרת חייבת להתאים לה
- חקיקה ראשית (חוקים) – חוקים שמחוקקת הכנסת בהליך חקיקה רגיל
- חקיקת משנה (תקנות) – תקנות, צווים וכללים שמתקינים שרים או גופים מוסמכים מכוח הסמכה בחוק
- הנחיות מנהליות – נהלים פנימיים של רשויות (ללא תוקף חוק)
העיקרון המרכזי: כל נורמה חייבת להתאים לנורמה שמעליה. נורמה נמוכה הסותרת נורמה גבוהה – בטלה.
חקיקה ראשית
חקיקה ראשית היא חוק שמחוקקת הכנסת. זהו המקור המרכזי של המשפט הישראלי.
סוגי הצעות חוק
הצעת חוק ממשלתית – הצעה שמגישה הממשלה לכנסת. הצעות ממשלתיות עוברות ישירות לקריאה ראשונה (ללא הצבעה מקדמית).
הצעת חוק פרטית – הצעה שמגיש חבר כנסת. הצעה פרטית חייבת לעבור תחילה הצבעה מקדמית (הצבעה טרומית) במליאת הכנסת.
הליך החקיקה – ארבעה שלבים
שלב 1: הגשת ההצעה
- הצעת חוק ממשלתית מונחת על שולחן הכנסת
- הצעת חוק פרטית עוברת הצבעה מקדמית (טרומית)
שלב 2: קריאה ראשונה
- דיון כללי במליאת הכנסת על עקרונות ההצעה
- הצבעה: אם ההצעה מתקבלת – היא מועברת לוועדה המתאימה
- הוועדה דנה בהצעה, מתקנת ומשפרת אותה, ומכינה אותה לקריאה שנייה ושלישית
שלב 3: קריאה שנייה
- דיון סעיף-סעיף בנוסח שהכינה הוועדה
- חברי כנסת רשאים להציע הסתייגויות לסעיפים ספציפיים
- הצבעה על כל סעיף בנפרד
שלב 4: קריאה שלישית
- הצבעה על החוק כולו בנוסחו הסופי
- אם ההצעה מתקבלת – היא הופכת לחוק
- החוק מפורסם ברשומות ונכנס לתוקף במועד שנקבע בו
פקודות מנדטוריות
חוקים שנחקקו בתקופת המנדט הבריטי ונקלטו למשפט הישראלי עם הקמת המדינה. חלקם עדיין בתוקף (כגון פקודת הנזיקין, פקודת סדר הדין הפלילי). ניתן לבטלם או לשנותם בחקיקה רגילה של הכנסת.
חקיקת משנה
חקיקת משנה (חקיקה משנית, Subordinate Legislation) היא חקיקה שנעשית על ידי גורם מוסמך מכוח הסמכה בחוק ראשי.
סוגי חקיקת משנה
תקנות (Regulations) – הסוג העיקרי של חקיקת משנה. שר מתקין תקנות מכוח סמכות שהוענקה לו בחוק. תקנות מפרטות ומשלימות את הוראות החוק.
צווים (Orders) – הוראות ספציפיות שנותן גורם מוסמך (בדרך כלל שר) מכוח החוק.
כללים (Rules) – הוראות שמתקין גורם מוסמך, למשל כללי לשכת עורכי הדין.
תנאי תוקף של חקיקת משנה
- הסמכה בחוק – חייבת להתבסס על סמכות מפורשת בחוק ראשי
- התאמה לחוק המסמיך – אסור לתקנה לסתור את החוק שמכוחו הותקנה
- סבירות – התקנה חייבת להיות סבירה
- פרסום – חובת פרסום ברשומות (תנאי לכניסה לתוקף)
- הנחה על שולחן הכנסת – חלק מהתקנות טעונות אישור ועדת הכנסת
הנחיות מנהליות
הנחיות פנימיות של רשויות מנהליות שאינן חקיקת משנה. אינן מחייבות את הציבור באופן ישיר, אלא מכוונות את פעולת הרשות. ההבחנה בין תקנה להנחיה מנהלית היא קריטית לקביעת תוקפן.
פסק דין אלכסנדרוביץ'
ע"פ 213/56 אלכסנדרוביץ' נ' היועץ המשפטי לממשלה
פסק דין מרכזי בנושא ההבחנה בין תקנה (חקיקת משנה) לבין הנחיה מנהלית.
המבחן שנקבע
בית המשפט קבע מבחן להבחנה בין תקנה להנחיה מנהלית:
- תקנה – כלל בעל תוקף משפטי מחייב כלפי הציבור, שהותקן מכוח הסמכה מפורשת בחוק. מחייבת פרסום ברשומות
- הנחיה מנהלית – כלל פנימי שנועד להנחות את עובדי הרשות בהפעלת שיקול דעתם. אינה מחייבת את הציבור באופן ישיר
חשיבות ההבחנה
- תקנה שלא פורסמה כדין – עשויה להיות בטלה
- הנחיה מנהלית שפוגעת בזכויות ללא הסמכה בחוק – חורגת מסמכות
- הנחיה מנהלית אינה צריכה לעמוד בדרישות הפורמליות של חקיקת משנה, אך חייבת להיות סבירה
תקנות שעת חירום
הסמכות
מכוח סעיף 39 לחוק יסוד: הממשלה, הממשלה רשאית להתקין תקנות שעת חירום בעת שמוכרז מצב חירום.
מאפיינים
- סמכות רחבה – תקנות שעת חירום יכולות לשנות כל חוק, להתלות את תוקפו או לקבוע תנאים
- הגבלת זמן – תוקפן מוגבל לשלושה חודשים, אלא אם הוארכו בחוק
- פיקוח פרלמנטרי – חייבות להיות מובאות לאישור ועדת הכנסת
- מגבלות – אינן יכולות לפגוע בכבוד האדם
ביקורת שיפוטית
בית המשפט רשאי לבחון את חוקיות תקנות שעת החירום ולבטלן אם אינן עומדות בתנאי החוק.
ביטול תקנות
תקנות ניתנות לביטול בדרכים הבאות:
- ביטול על ידי מתקין התקנה – השר שהתקין את התקנה רשאי לבטלה
- ביטול על ידי הכנסת – ועדת הכנסת רשאית לבטל תקנות במקרים מסוימים
- ביטול שיפוטי – בית המשפט רשאי לפסול תקנה שהותקנה בחריגה מסמכות, שסותרת את החוק המסמיך או שאינה סבירה
סיכום
יחידה זו עוסקת בעולם החקיקה בישראל: מהחוקה (חוקי היסוד) דרך חקיקה ראשית ועד חקיקת משנה. ישראל בנתה את חוקתה בהדרגה, והמהפכה החוקתית של 1995 (פסק דין בנק המזרחי) העניקה לחוקי היסוד מעמד נורמטיבי עליון. פירמידת הנורמות מסדרת את ההיררכיה בין סוגי החקיקה, והכלל המרכזי הוא שנורמה נמוכה אינה יכולה לסתור נורמה גבוהה ממנה.